HR 28 maart 2025, ECLI:NL:HR:2025:467 (Gemeente Leudal/verweersters)
Toezeggingen van wethouders of ambtenaren kunnen alleen aan de gemeenteraad worden toegerekend als het bestuursorgaan dat bevoegd is tot besluitvorming daarover – in dit geval de gemeenteraad – blijk heeft gegeven van instemming met die handelingen. Die instemming kan niet worden afgeleid uit het enkele feit dat het bestuursorgaan geen afstand heeft genomen van de toezeggingen.
Achtergrond van de zaak
Verweersters in deze zaak hadden in 2011 een recreatiepark overgenomen en waren met de gemeente in overleg getreden over de herontwikkeling ervan. Die herontwikkeling betrof onder meer de bouw van chalets in verschillende fasen (1A t/m 3), waarbij fasen 1A en 1B mede zouden worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De huisvesting van arbeidsmigranten was onder het destijds geldende bestemmingsplan niet toegestaan (behoudens ontheffing). In 2011 en 2013 verleende de gemeente omgevingsvergunningen voor de bouw van chalets.
Tijdens een overleg in oktober 2012 tussen verweersters en twee wethouders en twee ambtenaren werd afgesproken dat arbeidsmigranten tijdelijk in fase 1A konden worden gehuisvest, met de mogelijkheid van voortzetting als ondergeschikte activiteit. Volgens verweersters zou in dit verband zijn besproken dat maximaal 375 arbeidsmigranten gehuisvest mochten worden. In het latere besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan in 2014 werd het aantal arbeidsmigranten echter gemaximeerd op 225.
Verweersters stelden dan ook beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen het besluit van de gemeenteraad. Bij uitspraak van 18 november 2015 vernietigde de Afdeling het besluit wegens een motiveringsgebrek: het maximum van 225 arbeidsmigranten was onvoldoende gemotiveerd. De gemeenteraad stelde daarop in juli 2016 een nieuw bestemmingsplan vast, opnieuw met een maximum van 225. Bij tussenuitspraak van 3 mei 2017 stelde de Afdeling echter vast dat ook dit besluit leed aan een motiveringsgebrek. Het besluit werd daarom gedeeltelijk vernietigd en de gemeenteraad werd in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen met toepassing van de bestuurlijke lus. Het gebrek werd echter niet hersteld, reden waarom de Afdeling het besluit op 6 december 2017 opnieuw vernietigde en een voorlopige voorziening trof: maximaal 300 arbeidsmigranten mochten worden gehuisvest. Uiteindelijk stelde de gemeenteraad in april 2018 een bestemmingsplan vast waarin 300 arbeidsmigranten werden toegestaan. Bij uitspraak van 18 december 2019 liet de Afdeling dit besluit in stand.
Civielrechtelijk vervolg
In deze zaak vorderden verweersters onder meer een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld door haar toezeggingen ter zake van de huisvesting van arbeidsmigranten niet na te komen. Anders dan de rechtbank, wees het hof deze vordering toe. Volgens het hof wekten de uitlatingen van de wethouders en ambtenaren het gerechtvaardigde vertrouwen dat het gebruik van de chalets op de plandelen 1A en 1B tot 2026 voor de huisvesting van arbeidsmigranten zou worden toegestaan. Dat gewekte vertrouwen kon volgens het hof aan de gemeente worden toegerekend, onder meer omdat de gemeente geen afstand had genomen van de toezegging.
Tegen dat oordeel van het hof kwam de gemeente op in cassatie, en met succes. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Hoge Raad (HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737) en de Afdeling (o.a. ABRvS 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2227) oordeelde de Hoge Raad dat het hof heeft miskend dat toezeggingen alleen aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend indien de gemeenteraad daarmee instemt. De enkele omstandigheid dat de gemeente nadien geen afstand heeft genomen van de gedane toezeggingen is daartoe onvoldoende:
“Uit de rechtspraak van de Hoge Raad en de rechtspraak van de Afdeling volgt dat, waar de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan is, handelingen van (leden van) het college van burgemeester en wethouders en van gemeenteambtenaren slechts aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend als laatstgenoemde blijk heeft gegeven van instemming met die handelingen. Alleen in dat geval mag de betrokkene op goede gronden veronderstellen dat deze personen de opvatting van de gemeenteraad vertolken. De reden daarvoor is dat moet worden voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken.”
Omdat het hof niet had vastgesteld dat de gemeenteraad daadwerkelijk instemde met de gedane toezeggingen, kon het oordeel van het hof volgens de Hoge Raad niet in stand blijven. De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof dan ook en verwijst het geding naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
